中国物流与采购联合会副会长兼秘书长崔忠付

    党的十八大提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要“健全社会主义协商民主制度”。党的十八届三中全会进一步指出，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”，首次把社会组织列入国家协商民主体系的重要主体之一，这不仅是对社会组织社会功能的充分认可，也为其今后更好彰显社会价值创设了制度空间，具有重大现实价值和深远历史意义。

一、社会组织协商民主建设意义重大

社会组织协商民主，指的是政党、政府乃至公民个人以社会组织为平台和载体，以社会公共利益和社会公正为核心取向，基于平等、理性、包容、责任等原则，在友善、和谐的氛围下就经济社会发展的重大问题和人民群众关心的直接现实利益问题理性协商、对话、讨论以探求“最大公约数”,最终制定符合最大多数人利益的法律、政策和体制。

    社会组织是现代社会的重要组织形态，是实现协商民主的重要渠道，加强社会组织协商民主建设不仅具有深刻战略意义，而且具有重要现实价值。社会组织完全可以在协商民主建设中大有可为，大有作为。

    第一，有利于规范行业秩序，优化健全现代市场体系。目前全国有1500多万家企业，其中世界500强和全国500强企业以及绝大部分规模以上企业基本都是行业协会商会的会员单位，在吸纳、动员、整合行业资源方面作用明显。行业协会商会能够获得来自政府和企业两方面的信息，具有专业、信息、人才、机制等市场资源配置等方面具有独特优势，能做企业想要做，但靠单个企业做不到的事；能做市场需要做，却又无人牵头去做的事；能做政府想要做，却无精力去做的事，在单个企业力不能及、市场不能自我调节、政府不宜直接调控的领域，发挥了积极作用。因此，有效发挥行业协会商会在协商民主方面的作用，有助于加强行业调查统计、制定行规行约、强化行业自律、开展行评行检、规范市场秩序、促进价格协调、参与市场监管、快速应对国际贸易反倾销反补贴调查等。

    第二，有利于公共政策的科学化和有效施行。大多数社会组织在某一方面具有专业性，各级党委、政府、人大把听取社会组织意见建议纳入决策必经程序，集思广益，坚持求同存异，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，既听一致和赞同的意见，也听反对和批评的声音，使社会组织的意见和主张在体制内得到充分、顺畅表达，有利于增强决策的科学性，有效地避免和减少失误。同时，建立在相关利益群体协商、妥协与共识基础上的公共政策更容易为各方所接受，具有更大的正当性和合法性，实施起来也更加顺畅。如果未经协商而做出具有约束力的决策，这不仅说明政府不尊重公民，而且当其将这些决策施于公民时也缺乏足够的正当性。进一步地讲，政府必须认识到协商不仅有助于制定完善的公共政策，而且还能够促进这些政策的实施。如果相关利益群体觉得其意见未得到充分的尊重，那么，再好的政策的实施落实也会受到抵制。

      第三，有利于预防和化解社会矛盾。社会组织植根基层社会，是党和政府沟通社会、联系群众的有效载体和重要渠道。通过社会组织的协商民主建设，一方面可以让有怨气、怨言的人们有机会表达不满情绪，让想说话、提意见的人们有表达的空间。通过情绪的发泄、情感的抚慰、委屈的诉说，可以全面掌握矛盾的各类信息，帮助当事人“消消火”、“降降温”，充当“出气筒”的功效，最大限度减缓矛盾的蔓延扩散，社会结构性张力就会逐步消解，起到一种“预警系统”的作用，从而实现分化社会的有机整合、有机团结。另一方面，有利于最大限度地包容、吸纳、整合、协调、平衡各种利益诉求，为群众理性有序表达利益诉求、参与社会治理、开展社会协商提供组织化平台和渠道，让多元利益矛盾经由沟通而达成共识，经由协商对话得以化解，在政府与当事人之间竖起一道“缓冲带”、“防护栏”、 “防浪堤”，起到“润滑剂”、“缓冲器”的作用，在一定程度上减少政府与当事人的直接对抗，避免因利益冲突升级激化引发群体性事件。实践表明，社会组织协商民主建设，可以更好地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维护社会稳定，从而做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。

第四，有利于生态文明建设的深入推进。建设生态文明，是关系人民福祉、民族未来的长远大计，是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要“一体”。党的十八大强调提出要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。关注、关怀环境保护，是社会组织义不容辞的职责。目前，一些环境保护社会组织在参与水资源保护、湿地保护、珍稀物种保护、野生动植物保护、沙漠化防治、环境污染治理、节能和清洁能力开发利用等方面与党委、政府、人大及相关利益群体广泛开展协商，在开展环保科学研究、环保知识宣传、参与环境监督、倡导公众绿色消费、推动环境政策制定、促进循环经济和可持续发展等方面发挥了积极作用，是党和政府推进生态文明建设的重要助手和参谋。

    二、我国社会组织协商民主建设的现状

近年来，各地紧紧围绕加快形成现代社会组织体制的目标取向，锐意开拓创新，有效引导社会组织健康有序发展，初步形成了布局合理、结构优化、功能健全、充满活力的社会组织体系。社会组织已成为促进经济发展、参与政治建设、推动文化繁荣、创新社会治理、建设生态文明的重要力量，为社会组织在参与立法协商、行政协商、参政协商、社会协商、社会组织内部协商、全球治理等奠定了现实基础。

1．参与立法协商

参与立法协商，是协商于决策之前的具体体现，也是充分发挥社会组织主体作用的有效形式，有利于充分发扬立法民主化、提升法律规范的科学化水平，从而有效优化立法的质量。近年来，社会组织广泛参与了法律、行政法规、部门规章和地方性法规、地方性规章的制定和修订。

2．参与行政协商

随着经济社会的快速发展和政府职能的深刻转型，社会组织参与公共政策制定的意识和能力不断增强，广泛参与有关行业政策、行业标准和行业发展规划的制定工作。广东、上海、北京等经济发达地区还普遍在公共决策前与社会组织开展协商，广泛听取社会组织意见建议。比如，上海规定，党委、政府在制定公共政策、编制发展规划、进行重大决策过程中，采取调研、咨询、听证等形式，听取和采纳社会组织的意见建议。市政府重要工作会议均邀请15家5A级的行业协会秘书长列席。广东规定建立各级政府与社会组织的信息交流制度，颁布公共政策前应广泛征求社会组织意见，并作为必经程序加以规范。不少行业协会是相关行业规划、标准和政策的实际起草者。

3．参政协商

近年来，社会组织参政议政渠道不断得到拓宽。上海、广东、云南、安徽、福建、湖南等省市党委政府先后出台了加强社会组织建设的综合性文件，要求增加社会组织党代表、人大代表和政协委员比例。比如，广东省要求市县两级探索在政协中设立社会组织界别。2011年11月，广东省惠州市博罗县政协换届，率先增设了社会组织界别。

4．参与社会协商

有些地方政府在拆迁安置、旧公房加装电梯等政府头疼的老大难工作中均由社会组织作为协调方出面作群众工作，有效化解了矛盾，减少了上访。有些地方政府通过社区社会组织，解决社区车辆停放、宠物饲养、鞭炮燃放等群众关心的焦点问题。有些地方政府通过与社会组织建立三方劳资矛盾协调机制，促进了劳资关系的和谐。社会组织参与社会协商，有效化解了社会矛盾。

 5．推进社会组织加强内部协商

社会组织联系面、覆盖面广，一些社会团体的会员少则数百，多则上万。会员利益诉求各不相同，愿望要求也不一样，协调会员关系，搞好社会组织内部协商对于加强行业自律，规范行业秩序，促进行业健康有序发展具有积极意义。

6．参与全球治理

在经济全球化、世界多极化发展态势下，气候问题、环境问题、灾害问题、人口问题、贫困问题、暴力恐怖问题已成为全世界人民共同面对的难题，单独一个国家或国际组织难以完全应对。在这样一个大情势下，中国社会组织开始走出国门、走向世界，积极参与全球治理，通过参加各种会议等各种方式，传递了独特的中国民间社会声音。

三、社会组织协商民主建设存在的主要问题

社会组织协商民主建设虽然有所探索和实践，但“小荷才露尖尖角”，还处于起步、摸索、探路阶段，面临不少困难，存在一些问题。

1．思想认识不到位。一是一些党政干部对社会组织的认识不到位，过分夸大社会组织的消极效应：把社会组织等同于“非政府组织”，把“非政府组织”片面化、简约化地理解为“反政府组织”，反对社会组织的发展。二是一些党政干部对社会组织协商民主建设的认识不到位，存在不知、不愿、不会的问题。不知道社会组织是协商民主建设的重要渠道，认为协商民主建设对社会组织而言可有可无。有的党政干部虽然知道社会组织协商民主建设的重要性，但在实践中不愿意给社会组织参与协商民主的空间和机会。有的党政干部知道社会组织协商民主建设的重要性并愿意给其空间和机会，但在实践中不会操作，不知道通过什么渠道、采取什么样的方式进行规范运作。

2．主体地位尚未真正确立。虽然三中全会已将社会组织纳入协商民主体系的五大渠道之一，但在目前情况下，社会组织在协商民主中的主体地位尚未真正确立，主要体现在：政府部门往往把社会组织看作客体、被管理对象，对社会组织没有给予应有的尊重和重视；征求意见往往图形式、走过场，即使社会组织提了意见建议也没有反馈。

3．缺乏多样化参与渠道。各级党代会、人大、政协中社会组织代表比例偏低，且往往以企业家或其他行业精英的身份，而不是以社会组织代表的身份参政议政。各级政府及其工作部门未普遍建立与社会组织的对口协商机制，往往出现“想协商就协商，不想协商就不协商”、“领导认识谁就找谁协商，不认识就不找来协商”、“喜欢谁就找谁来协商，不喜欢谁就不找来协商”的随意作为。社会组织反映诉求、意见找不到正式的渠道和机制。全国性行业协会向国务院反映重大问题，只能通过信访渠道。有的社会组织通过网络形式提出的一些意见建议并未得到相关政府部门的重视和回应。

4．缺乏制度机制保障。许多法律法规的起草和修定、发展规划的制定、重大项目的决策、重要人事安排、重要资源的分配、重大决策的出台往往绕过社会组织，未能实现协商于决策之前和决策执行之中。协商对象的选择具有随意性，老面孔多，新面孔少，体制内的多，体制外的少。社会组织参与协商的形式往往限于征求意见，协商成果的应用没有制度化的反馈、约束机制。有的社会组织通过大量时间、精力经过深入调查形成的调研报告递送给有关部门，但由于缺乏反馈机制，不回复、回复不及时现象经常发生，影响了社会组织参政议政的积极性。

5．协商能力尚需提升。不少社会组织缺乏职业化、专业化领军人才，参与协商民主的意识和能力不足。有的社会组织在经费筹措、资源整合、宣传沟通、组织协调和内部治理等方面存在不足。有的社会组织不能有效整合不同群体的利益诉求，代表性和社会公信力不足。代表强势群体的社会组织偏多，备受政府重视，在协商民主中发声洪亮，而代表弱势群体的社会组织偏少，在协商民主中发声微弱，影响有限。代表弱势群体的公益性组织的协商作用得不到有效发挥。

四、推进社会组织协商民主建设的建议

社会组织协商民主建设是个新的领域，潜力尚未充分彰显，发掘空间还很大。今后应更加注重健全协商制度、丰富协商形式、规范协商程序、增加协商密度，从各层次各领域加强社会组织协商民主建设，充分发挥我国社会主义民主政治的优越性。

1.社会组织协商民主的广度要进一步拓宽

一是加强与党委的协商。社会组织植根人民群众，是不同阶层、不同领域的群众自愿组成的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的新型组织载体，应该从坚持党的群众路线、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，有效发挥社会组织在推进协商民主建设方面的积极作用。建议各级地方党代会代表应留出一定的比例给社会声誉好、对经济社会发展有重要贡献的社会组织。

二是加强与人大的协商。注重立法过程的公开透明和法律法规的科学化是现代社会的内在要求，也是现代政治文明题中应有之义。建议法律的制定修订必须将相关社会组织列入协商的对象，就立法的目的、原则、精神、主要内容等与社会组织广泛协商。建议人大各专门委员会要有相应的制度机制与相关社会组织加强沟通，充分发挥这些社会组织在参与相关立法方面的智囊团、思想库作用。

三是加强与政府的协商。正确处理政府与社会的关系，是现代社会组织体制的核心问题。推动建立政府与社会组织良性互动、协调耦合的协作关系。加强政府信息公开力度，建立政府与社会组织的信息沟通交流机制，保障社会组织的知情权。各级政府部门涉及行业发展、市场监管、民生保障、社会治理、环境保护等方面的重要决策应当通过调研、座谈、听证、论证、咨询、公告等形式与相关社会组织充分沟通协商，邀请评估等级为5A的社会组织负责人列席相关会议，保障社会组织全程参与决策的形成、执行和实施绩效评估，作为必经程序加以规范。发挥社会组织作为独立、客观的优势，委托社会组织评估政策实施效果、预算决算执行效果等。

四是加强与政协的协商。组织政协委员就经济社会发展重大问题和涉及群众利益的实际问题，与相关社会组织面对面开展对口协商，积极反映社会各界的利益诉求。各级政协高度重视社会组织的提案，指定专人负责办理，加强指导。对社会组织的优秀提案和办理社会组织提案工作做得好的单位进行表扬、鼓励，对没有积极办理社会组织提案的单位进行批评，充分调动社会组织参与提案协商的积极性。鼓励各级政协会议设立社会组织界别，完善政协界别协商机制。

五是加强社会组织之间的协商。搭建社会组织相互之间的协商平台，通过研讨、论坛、专题座谈会等形式让社会组织多交流、多沟通，互通有无，取长补短。一方面，要充分发挥行业类、联谊类等代表特定社会群体利益的社会组织在维护会员利益、反映部分群体诉求方面的作用。另一方面，要加强代表不同行业、社会群体利益社会组织之间的协商。比如，代表资方的工商联及商会组织与工会之间的协商，行业协会与消费者权益保护组织之间的协商，从而促进劳资关系和生产者消费者之间关系的和谐。

2．社会组织的协商内容要进一步具体化

目前关于社会组织协商民主的内容规定原则性较强，应予以

具体细化，明确哪些重大决策的出台、哪些重大项目的实施、哪些重要人事安排必须经社会组织协商民主的程序。如在在中央层面，社会组织协商民主的内容主要应包括：全国党代会政治报告草案；重要法律法规的制定修订；政府工作报告和财政预决算报告；行业政策、规划、标准的制定和调整；经济社会发展中长期规划；教育、医疗、住房、食品药品安全等重大民生问题。

3．注重社会组织协商成果的转化

社会组织协商民主能否发挥作用、取得实效，关键在于解决协商成果如何转化。一是每次协商都要以会议纪要等书面形式予以记录保存，对一些重点、重要的协商意见要详细整理成书面材料。二是建立跟踪督办落实机制。党政领导特别是主要领导，对协商后形成的会议纪要、意见建议等要认真研究，明确相关部门办理落实，并对相关部门的办理落实情况进行检查督促。三是建立及时反馈问责机制。社会组织要加强与党政部门和有关方面的沟通和联系，明确设定党委、政府及其有关部门对社会组织协商意见建议办理工作的反馈时限和具体要求，并以制度、程序规定形式确定下来。

4．建立健全社会组织协商民主建设的保障机制

一是拓宽社会组织协商民主的渠道。扩大各级党代会、人代会、政协社会组织代表的数量和比例。二是重大决策、重大规划、重大项目、重要人事安排等在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前必须经过与相关社会组织进行民主协商。三是建议设立社会组织信息渠道，直报同级党政主要负责人。党政主要负责人对社会组织的重点信息要报要亲自督办。四是引入现代信息技术手段，拓展协商面，形成多样、开放的协商机制，推进网络协商参与。五是建立健全操作规程，严格规范社会组织协商民主程序。从形式和程序上保证协商的质量和成效。六是加强社会组织民主协商能力建设。加强社会组织自身建设，加大信息公开力度，提高社会组织的对话沟通、理性协商能力，增强代表性和公信力。