我是在1998年开始研究WTO与国内市场的关系时，从国外的一些材料上发现行业协会对市场经济的作用、国外政府对行业协会重视的。十几年来，在和广大行业协会界、学术界及企业界的朋友们接触过程中，深深感到行业协会对我国经济建设和社会发展的重要作用，深深为行业协会尚不能被政府所全面认识而遗憾，深深体会到为行业协会立法的紧迫性和特殊意义。

    第一、及早实现行业协会立法是通过高层制度设计为市场建设与社会发展索取改革红利的捷径

    党的十八届三中全会确立了社会主义建设时期如何处理政府与市场关系的基本原则，但对于政府与社会的关系如何正确看待，仅提出了有待全党进一步探索的课题。为完成这个任务，充分发挥行业协会在国家建设中的重要作用，党中央、国务院要求全国的行业协会和商会（简称：行业协会，下同）2015年底前同政府脱勾。脱勾意味着行业协会将同其他社会组织一样，成为与政府与企业有联系但又与其不同、相对独立的社会和市场主体。由于已经有大量的法律、法规对政府、市场和企业进行界定、调整和规范，因此，极有必要在法律上及时明确和规制脱勾后的行业协会的政治地位、经济动量、组织性质、社会职责和市场功能。一方面，我国的经济建设离不开行业协会的积极参与，应运而生的行业协会近年来有着长足的增长；另一方面，我国行业协会的发展与改革由于多方面的原因而裹足不前。

 正如2007年国务院办公厅36号文件《关于加快行业协会商会改革和发展的若干意见》中所指出的那样：“由于相关法律法规不健全，政策措施不配套，管理体制不完善，行业协会还存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范等问题。”七年后的今天，行业协会群体仍然处于法律法规还是不健全，政策措施依然不配套，管理体制照旧不完善的局面。首当其冲必须尽快解决的问题，就是有关行业协会的立法问题。

    社会主义市场经济发展到今天，行业协会已经成为经济建设的主力军之一。但是，如何认识行业协会，如何了解行业协会的基本性质和它对国家经济建设、市场繁荣、民生和谐、社会进步的巨大作用，如何正确对待和处理行业协会与政府、与市场与社会的关系，仍然缺乏一个比较统一的认识。

 能不能还象现在有些地方那样，政府和行政机关对行业协会“召之即来，挥之即去”；行业协会是否只能当行政机关的儿子甚至孙子，还是应该恢复它的本来功能，和行政机关并肩战斗；

 为什么政府官员容易进入行业协会任职，而社会、特别是行政机关对此熟视无睹，根本的原因是行业协会无法可依。行业协会易被指为市场秩序紊乱的祸首，导致社会上下只知道指责处于社会和市场弱势地位的行业协会，而不去指责造成这种情况反复出现的法律真空。这种法律的真空，只能由实实在在的成文法提供解决和处理依据。

 中央反复多次强调政府管理职能要改革，那就应该将可以委托的职能、让渡的职能、转移的职能梳理清楚。怎么梳理，怎么分类，怎么执行，怎么监督，也需要一部行业协会的专门法来广而告之。

    未来的法律应当明确行业协会固有的基本性质。在实际生活中已经出现过很多可笑的情况——不知道行业协会是互益性社会组织，将其误认作公益性组织而要求行业协会为整个市场稳定或社会安宁负责；不能准确认识行业协会的非营利性质，将其为生存和发展而进行的营利行为视为违法，同时有关行政部门又没有落实政府采购承诺而造成行业协会生存艰难；未能了解行业协会已经完成从雇主联盟向利益相关者联盟的根本转变，或将其与工会混淆，或因其曾经是雇主联盟而成为政治的潜在遏制对象；没有认识到行业协会能否健康发展，首先取决于当地政府对行业协会的认知和支持程度，而将经济未能顺利发展的责任推给行业协会。

    行业协会的地位需要通过法律明确，它的作用需要通过法律在国家的经济建设与社会生活中得到体现，以表明国家是否进入现代市场体系的主要标志之一。行业协会与政府、及各行政权力机关的关系能否通过法律理顺和界定健康正常的关系，是这个国家能否迅速取得经济发展的重要指标。

 通过立法，寻求行业协会内在力量最大限度地发挥，正确认识广大行业协会是政府和行政机关巩固政权的施政宗旨的有力补充。我们可以发现，及早实现行业协会立法是通过高层制度设计，为市场建设和社会发展而索取进一步红利的捷径。

    中国是一个以小农经济为主的国家。在经济全球化的市场竞争中，中国的企业无法象宣传的那样，达到现代市场规模意义上的“做强做大”。为克服这一弊病，通过行业协会将众多小微企业团结联合起来，是我国政府和广大企业的必选之路。国办36号文件着重指出，行业协会在现代市场体制中的最重要作用是：“积极组织国内企业尤其是中小企业联合行动”，这一职能的确定，揭示了行业协会在今后所能发挥的重要作用，是一个高层制度设计的课题破解。

    第二、行业协会做好自身的改革与建设，是立法的必要准备和基础

    多年来，我国广大的行业协会工作人员，凭借党中央和国务院的原则要求，凭借自己对行业协会事业的理解和热爱，在无法可依的情况下，灵活运用国家散见在法律、法规和政策中有关行业协会的些许规范，付出了巨大努力，做出了极大贡献。他们是为行业协会立法而实践的先行者。但是，为了尽快实现为行业协会立法的目标，达到立法追求的环境效果，行业协会人还需要加强自身的思想改革、方法变革和作风沿革。

 做好内部法人治理结构的有关工作，是行业协会能否大力迎接立法新局面的重要衡量标准。国务院曾以36号文件要求，行业协会应当“加强自身建设和规范管理”。今天，有相当多行业协会在一批热爱行业协会事业、关心国家命运的行业协会人努力和奉献下，正在和已经达到了这个目标，他们基本做到了自主、自生、自营、自强、自省、自立。但仍有一些行业协会浑浑噩噩，处于“发展会员收会费、平时印个会刊、年底搞个联谊会”的局面。

    无数事实证明，虽然行业协会对于社会主义市场经济新体制而言，是一个正式的行为主体，但由于各种诸如体制、机制、吏制、法制、财制等方面的改革尚未到位，因此，大部分行业协会在发展的初期均以经费不足为最大困难。政府的支持是必要的。在公平、公正、公开的条件下开展政府采购，行业协会所提供的服务只有是政府所需要的，才能是被政府所认可的。行业协会要想获得买方的认可，就得在服务质量上下功夫，提高自身提供服务的能力，这样才能不断满足政府采购的需求。摒弃掉传统的“坐、等、靠、要”等方式，行业协会要不断增加自身能力，如策划能力、组织水平、行业分析、市场运作、环境调查、信息攫取、政策执行和技术开发与扩散等多方面本领，吸引具有现代化知识的人员加盟，打造一只高素质的团队，才能够承接政府移交或委托的各项事宜。

 近年来，民政部、国务院国资委等行政主管部门，为了提高行业协会的综合能力，运用评定行业协会等方式，逐步开展了一些行之有效的活动，使广大行业协会的精神风貌、专业水平和自我监督能力不断有所提高和改善。但对于更为众多的行业协会，摆在他们面前的自主、自营、自强、自省等任务依然很重！希望广大行业协会认真按照国办36号文件第三条和第四条的要求，在大力推进自己的体制机制改革的同时，进一步地做好自身与现代市场所匹配的规范和治理。

 总而言之，行业协会不能成为逃避法律法规、党纪道德的避风港！行业协会自身的改革和建设是否符合我国建设与发展的实际要求，将是中国行业协会法能否顺利出台的基础。

    第三、行业协会立法有待政府和行业协会双方面的努力

    和上届一样，本届全国人大常委会在2013年底将《行业协会商会法》列为五年立法规划中的第三类立法项目，即“条件尚不完全具备，需要继续研究论证的立法项目”。

我们认为，行业协会立法存在“条件不完全具备”的情况，既有行业协会方面的问题，也有政府及行政部门方面的责任。

    如我国的法律法规群体至今存在着一个严重的缺陷，那就是一方面只规定了行业协会必须承担的义务，却没有规定行业协会应当享有的权利，另一方面又以公共管理的名义给行业协会分配了大量不合理的负担。翻遍我国现有的法律和法规，只有对行业协会必须承担义务的索求，而没有对行业协会可以享有权利的赋予。没有权利，何来义务？！因此，建议我们的立法机关，从现在起，对所有涉及行业协会的新法律新法规，在设定它必须承担的义务同时，应当平等地赋予行业协会理应享有的法定权利！现在的问题是，急需通过立法防止将行业协会视为行业垄断的必然主体的错误倾向。

 现有的行业协会与政府的关系，必须进行符合社会发展和经济建设基本规律的合理理顺和法定调整。对于脱勾，不仅行业协会方面要从法律层面上有正确的认识，政府和行政机关方面更要在法律层面上提高认识和端正态度，因为政府的态度是脱勾这一矛盾的主要方面。

    表面上看，脱勾的任务主要是针对广大行业协会提出的。但是，脱勾不仅是行业协会单方面的工作。它们同政府相比，处于政治、经济和舆论的弱势一方，所以，在政府与行业协会的关系这一矛盾中，协会是次要的一方面，而政府才是行业协会能否完全彻底同自己脱勾的主要一方。没有政府积极的行动，特别是正确的脱勾观，行业协会不能完成脱勾任务。

 如政府采购工作的实施，必然要将多年来攥在行政机关手中的、用于行业管理的那部分经费划拨出来，还给那些承担政府采购的行业协会。这是一个既大大减轻政府负担、又可以使行业协会更好地生存下去和发展起来的双赢好事。但是，我们已经发现，有些行政部门为了将政府采购的经费仍然控制在自己手中，突击成立自己继续说了算的行业协会；有些行政部门不从行业的实际出发，主观拟定一些脱离市场、脱离社会的招标课题，人为地截标，将应当转移出去的权力所谓合理合法地取回来；有些行政部门“标不实付”，低价“购买”行业协会的高值服务；有些个别行政人员认为纪委还没有盯上这块刚刚割下来的肥肉，已经从“吃、拿、卡、要”开始，刁难参加政府采购的行业协会以求寻租。还有的行政部门消极对抗与下属行业协会脱勾的要求，表现为将原来挂靠的行业协会一刀切甩包袱，而不管不顾行业协会的正当诉求，美其名曰：“让行业协会早日市场化”。有些行政部门委托行业协会做了一些如标准制订、资料统计、形势分析等工作后，无理剥夺行业协会原创的知识产权，仅以行政机关的名义上报或者发布；还有的行政部门在政府采购合同中设置不平等条款，利用行政强势、强迫行业协会放弃自己应得的合法权益。只让行业协会出力，却不支付行业协会合理报酬是目前政府与行业协会关系的一个突出问题。建议纪委、监察等部门，在涉及政府向行业协会采购服务的各个环节一视同仁地设立检查巡视组。

    另外，现在普遍存在的政府象调整下属行政部门人事一样，调动、任免行业协会负责人的现象，行业协会被作为政府和行政部门过错和不当行政行为的责任替代人，解决这些问题，没有政府及行政机关的配合和发力，“条件”当然永远不“具备”。

 为了早日突破行业协会登记工作中的垢病，我们曾经多次提出一个立法思路，即对现有条例局部修改，选择少数大型行业协会和联合会，授权它们对涉及本行业的行业协会申请成立时，实施行政部门部分的前置审查职能。我国已经出现了许多枢纽型行业组织可以方便地承担这一任务，如积极促成国办36号文件得以出台的中国工业经济联合会等。这样有三个好处，第一，可以减少对行政主管机关的事务性压力；第二，那些急切要求组建的行业协会可以迅速找到自己的“业务主管单位”；第三，大大减少民政部门由于无法走出现有的双重管理体制的怪圈、而又无法迅速修改《社团登记管理条例》的难度。

    各位领导，各位朋友：希望通过政府、广大行业协会和学术界等各方面的共同努力，在无数行业协会已经创造出来的丰富多彩的实践基础上，将原本不具备的条件迅速变为成熟而稳定的条件，早日提交比较成熟的行业协会法审议稿，为中国行业协会法尽快出台而加把劲，我们互相鼓励吧！

中国经济体制改革研究会特邀研究员  张经