编者的话

　　党的十八大报告指出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，把处理好政府与社会的关系、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用作为政府职能转变的一项重要内容。本期“观察”聚焦于加强和创新社会管理，探讨如何更好地利用社会的力量。

　　用好社会这只“手”

　　——访中国社会科学院社会学研究所所长李培林

　　记者 于春晖

　　正确处理政府与社会的关系，就是要弄清楚，哪些社会管理事务需要政府和社会各自分担，哪些需要政府和社会共同承担

　　记者：改革开放30多年来，在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，政府与市场的关系是我们处理的一个核心问题。通过实践，可以说我们在这方面的认识不断加深。随着经济社会发展，社会结构不断变化，社会问题日益凸显，需要我们更加重视处理好政府与社会的关系。您对此有什么看法？

　　李培林：政府与社会的关系，是我们推进改革发展需要处理好的一个新的核心问题。正确处理政府与社会的关系，就是要弄清楚，哪些社会管理事务需要政府和社会各自分担，哪些需要政府和社会共同承担。

　　政府是社会管理和公共服务的主体，但政府不能也不可能包办一切，因为有些事是政府管不了也管不好的。当前，需要社会力量承接政府转移出来的社会事务、从事社会服务和参与社会管理，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。即便是属于政府管理和服务的社会事务，也不是都要政府直接去办，而应考虑管理和服务的成本，有些事情可以通过政府购买服务的方式办好，由政府和社会共同承担。政府应当把更大的力量用于社会监管，加强对各类社会组织的规范和引导，特别是注意防范打着社会组织的旗号干非法勾当。

　　充分发挥社会力量的作用，重要的是创新和完善现有社会组织体系，加强和转变现有社会组织的职能

　　记者：如何理解您所说的“社会力量”？如何更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用？

　　李培林：现代社会的组织体系主要由三大部门构成，分别是以行政机构为主体的政府组织、以企业为主体的市场经济组织和以非营利机构为主体的社会组织。在组织分类上，除了“政府的”和“市场的”，剩下的都是“社会的”。按照对社会组织的这种宽泛的理解，充分发挥社会力量的作用，一方面应降低民间组织的登记门槛，通过发展民间组织扩大社会组织资源的增量；另一方面应创新和完善现有社会组织体系，通过社区组织、事业单位和人民团体的改革盘活现有社会组织资源的存量。我认为，就目前来说，后者更重要。

　　更好发挥基层社区自治组织的作用。社区是居民自治组织，同时肩负着基层自我管理、自我服务的职责。很多社区服务中心肩负着几十种服务功能，有人用“社会千条线，社区一根针”来形容社区功能的广泛性。社区可以成为新型社会管理和社会服务的基础，在我国社会发展中具有不可替代的作用。

　　更好发挥事业单位组织的作用。事业单位改革是我国社会体制改革的重要组成部分。应通过改革，建立一个能够与发展社会主义市场经济相适应、满足公共服务需要、精简高效的现代事业组织体系。在这方面，应探索分类指导的管理方式。

　　加快推进人民团体和行业协会职能转变。工、青、妇、科协、文联等人民团体具有自上而下的全国组织体系，是党和政府联系人民群众的纽带和桥梁，应根据形势的变化拓展社会工作领域，在反映群众诉求、化解社会矛盾、提供咨询服务、参与社会管理等方面发挥更大的作用。我国一些规模较大的行业协会组织，多数是从原来的政府经济管理部门转变而来的，目前仍然存在政社不分、权责不明的问题。应推进其进一步转变职能，更好地发挥在行业服务和社会管理方面的作用。

　　稳步促进民间组织健康发展。民间组织包括社团、基金会和民办非企业单位等。在民政部门登记注册的这些民间组织，业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善等社会生活的众多方面。应降低民间组织注册的门槛，促进民间组织快速发展，使其形成自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制。同时，加大监管力度，打击非法和危害社会的组织，保证民间组织健康发展。

　　充分发挥社会力量的作用，应解决好管理和服务缺位问题，同时防止出现社会组织行政化以及“一管就死、一放就乱”的现象

　　记者：发挥社会力量的作用，需要加快推进社会体制改革。当前和今后一个时期，在这方面应该注意什么？

　　李培林：一是处理好政社不分问题。目前我国在公共服务和社会管理方面多数还是用行政办法配置资源（人、财、物），加强社会组织建设很容易出现的偏向就是社会组织行政化。防止这种偏向，应厘清政府和社会各自的责任、权利和义务，该放给社会的坚决放给社会。只有这样，才能降低行政成本，提高公共服务和社会管理的质量和效率。

　　二是处理好管理与服务的关系。社会管理的基础是民生服务，要善于寓管理于服务之中，特别是注意解决好管理和服务的缺位问题。经过30多年的改革开放，我国社会结构发生深刻变化，在原有“单位体制”中的人员比例不断缩小，而在“单位体制”之外的主要由社会来管理和服务的人员比例不断扩大。比如，我国目前城镇从业人员近5亿人，其中一半多是农民工，而对农民工的管理和服务目前在很多方面还处于缺位状态。各类社会组织应调整工作范围，根据形势的变化确定重点服务人群。

　　三是处理好依法监管问题。注重审批而疏于监管，是政府管理中容易出现的一种偏向。在向社会放权的过程中，也容易出现“一管就死、一放就乱”的问题。所以，政府在放权的同时，应特别注意加强监管，这既包括组织行为的监管，也包括组织财务等方面的监管。

　　发挥基层社会组织的作用

　　龚维斌

　　基层社会组织可以弥补政府和市场的不足

　　改革开放以来，服务于城乡社区的基层社会组织不断发展，量大、面广、种类繁多，成为社会组织的重要组成部分，弥补了政府和市场的不足。

　　满足社区居民多样化的社会需求。基层服务性社会组织在扶贫助残、文体科普、妇幼保护、法律援助、支教助学、促进就业等领域广泛开展社会服务活动，提高了社区居民的生活质量，成为政府公共服务的“左膀右臂”和社会服务的主力军。

　　促进社区和谐稳定。一些社区社团代表成员反映诉求，成为沟通政府和居民的桥梁，为居民有序参与社区管理提供了平台；一些专业协会、社会矛盾调解组织参与社区平安建设，积极调解纠纷，及时高效地解决社会分歧，节约了司法资源。

　　培养居民良好的公共生活习惯。一些基层社会组织通过举办各种公益活动，开展各种形式的居民教育培训，提高居民素质，引导广大居民关心和参与社区服务和管理活动，真正成为社区的主人。

　　帮助社区居民就业和致富。在这方面尤为突出的是农村各类专业经济合作组织，它们为种植、养殖、加工、销售、运输、储藏等农业生产经营提供服务，为农民增收致富提供帮助。

　　制约基层社会组织发展的因素

　　基层社会组织虽然发展迅速，但依然存在数量偏少、服务能力不强、管理服务不规范问题，还不适应社会发展和居民需要。造成这种状况的原因主要有以下几方面。

　　缺乏有效的扶持政策。基层社会组织是社会组织的一种特殊类型，它的服务对象主要是社区居民，服务范围限于本社区，一般利用的是社区的资源。现在只是按照一般社会组织成立的条件来要求它，缺少对成立基层社会组织的特殊政策。一直以来，我国对于成立社会组织存在门槛过高、条件过严等问题，基层社会组织由于其“草根性”，更是难以名正言顺地建立。全国目前大约有几百万个基层社会组织，其中绝大多数没有经过登记和批准，因此也就难以得到政府和社会各界的支持。

　　社会组织治理机制不健全。由于缺少必要的分工和管理制度，缺少活动经费、活动场地，缺少高素质、专业性人才，加之成员的团体意识不强，缺少相应的培训，很多基层社会组织处于松散无序的状态，发展能力和服务能力较弱。

　　社区居民参与基层社会组织的积极性不高。长期以来，人们习惯于有困难找政府，对于社会组织的功能和作用认识不足，基层社会组织的作用更是经常被忽视，还没有形成鼓励和吸引人们参与基层社会组织的社会氛围。从现实情况来看，绝大多数参加基层社会组织活动的人是退休或没有工作的老年人、妇女等，在职在岗的人员对于参与和支持基层社会组织活动兴趣不大。

　　加大对基层社会组织发展的支持、引导力度

　　十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出，要更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，其中的改革措施和新的政策规定（见右图）将为基层社会组织的发展注入强大动力。发挥好基层社会组织的作用，需要各级政府特别是主管部门根据这一精神，研究制定支持基层社会组织发展的配套措施。

　　实行登记制和备案制两种并行的管理制度。针对基层社会组织普遍规模较小、经费短缺、实力较弱的现实，适当降低基层社会组织在人员、资金、办公场所等方面的登记要求，把符合条件的基层社会组织及时纳入管理服务范围。对于尚未达到登记条件但正常开展活动且符合经济社会发展需要的基层社会组织，应当给予备案，实施备案管理。加强对基层社会组织的管理和服务，对于违反有关政策规定的行为应及时给予提醒和纠正，引导条件成熟的备案制社会组织申请登记。

　　加大对基层社会组织的支持力度。政府可以通过税收政策、购买服务、引导基金会进行合作等方式为基层社会组织提供资金、办公场所、办公设备等方面的支持。为社区民办非企业单位创造平等准入、公平竞争的政策环境。认真研究城乡社区服务类社会组织从业人员的人事保障、职业发展通道等问题，调动他们参与社区服务的积极性，吸引和稳定更多的人才从事基层社会组织工作。

　　引导和支持基层社会组织提高管理水平。政府部门应要求和指导基层社会组织建立健全规章制度，完善内部治理结构，建立民主决策制度、信息公开制度，增强自律性和诚信度。同时，通过举办培训班、座谈会、经验交流会等多种形式，提高基层社会组织负责人和相关人员的素质能力。

　　提高人们对基层社会组织的认识。重视宣传基层社会组织在服务社区居民、构建和谐社区、发展社区经济、提高社区自治水平等方面的成功事例，引导人们正确认识基层社会组织的积极作用，提高社区居民参与和支持基层社会组织的热情。同时，对基层社会组织中存在的问题给予曝光，保护人民群众的利益不受侵害，促进基层社会组织健康发展。

　　从草根到专业：破解基层社会组织困局

　　提问

　　北京市协作者社会工作发展中心主任李涛：

　　基层社会服务组织具有很强的草根性，在很多国家是提供社会服务的重要主体。随着我国社会发展和转型的深入推进，草根性社会服务组织发挥作用的空间越来越广阔。但目前，这类社会组织的发展环境比较窘迫。仅从资金来源看，受不能公开进行社会募捐、政府购买服务机制尚未成熟等的制约，绝大多数草根性社会服务组织的发展缺乏资金支持，有的甚至面临生存危机。草根性社会服务组织如何走出困境，找到可持续发展路径？

　　回答

　　北京师范大学中国公益研究院院长王振耀：

　　过去，由于一些草根性社会服务组织能够满足部分困难群体的急迫需求，因而得到一些慈善家或较大型基金会一些项目的支持。但现在，随着我国社会服务需求迅速增加，这类社会组织规模偏小，提供的服务项目有限，因而很难得到政府和较大型基金会的支持，更不可能得到较多的社会捐赠，维持和发展难度加大。摆脱这一困局的出路在于，促进草根性社会服务组织走专业化之路。

　　深化对草根性社会服务组织的认识。无论从数量还是从社会功能上看，小型专业化社会服务组织都是未来社会组织的主体，具有为社会提供服务的基本功能。这类组织贴近社会，了解大众的多样性需求，能够在较短时间内以较快速度解决大量的社会问题。以全国近千个儿童自闭症组织为例，许多组织的创办人往往就是有关儿童的家长，这些组织对自闭症的理解更加贴切，具有特殊优势。这类组织的日益发达，能够更有效地将慈善事业与大众爱心转化为具体的服务项目，促进诸多社会问题的有效解决。

　　加大政府支持力度。现在，主管单位体制正在被打破，这将促进服务大众多样需求的社会组织快速发展，随之而来的就是需要加大财政支持的力度。例如，为老年人、儿童和残疾人提供基本社会服务是政府的一项重要职责，而落实这项职责，最基本的社会依托就是各类社会服务组织。在香港，类似内地城乡低保与高龄津贴之类的救助资金统称为综合援助资金，年度预算大体为400亿港元，其中有100亿以上用于支持社会服务组织。

　　加强草根性社会服务组织专业化建设。这类组织应认识到，其出路在于专业化，应以专业化为基本定位加强自身建设，增强满足社会服务需求的针对性。可以在专业化社会服务领域成立行业组织，建立行业服务标准和程序、技术等，促进专业化发展，避免过度竞争。健全专业化社会组织发展的生态链，包括信息加工、专业研究、培训与教育等都应有相应的组织或项目支持。在业务开展方面，应增强服务功能，并通过提供专业化服务获取收入，增强自身造血机能，实现良性发展。

　　发挥好枢纽型社会组织的作用。大型枢纽型社会组织应主动与草根性社会服务组织建立有机联系，为其提供发展依托，并在这个过程中实现转型发展。在现代社会，决定社会组织影响力的关键是其提供社会服务的能力。如果大型枢纽型社会组织不能与草根性社会服务组织建立体制性联系，就有可能脱离社会、脱离群众，就会淡出人们的视线。具有政府背景的社会组织应加快转型，真正发挥专业化社会服务组织之家的功能。